summary : คำสั่ง 66/43?

ชัยวัฒน์ สถาอานันท์ (2542) “คำสั่ง 66/43? : รัฐ, ปัญหาวัฒนธรรมของรัฐ กับการจัดการความขัดแย้งในศตวรรษใหม่” รัฐศาสตร์สาร (21 : 3)

[ดู annotation ของบทความนี้]

บทความเรื่องนี้ เริ่มจากการชี้ให้เห็นว่า ณ รอยต่อแห่งศตวรรษซึ่งสังคมมีความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและรุนแรงในมิติต่างๆนั้น รัฐต้องปรับตัวตามให้ทัน และหาทาง “อยู่กับ” ความขัดแย้งรูปแบบใหม่ๆที่เกิดขึ้นให้ได้ด้วยสันติวิธี [1] ในอดีตสองทศวรรษก่อน มีตัวอย่างที่เห็นชัดถึงการปรับตัวของรัฐต่อการ “จัดการ” ความขัดแย้งดังเห็นเป็นรูปธรรมคือ คำสั่ง 66/23 ส่วนในยุคใกล้นั้น (เอกสารชิ้นนี้เผยแพร่ครั้งแรกปี 2542) รัฐก็มีการปรับตัวและจัดให้มีนโยบายด้านสันติวิธีเกิดขึ้นเช่นกันดังเห็นได้จากนโยบายความมั่นคงแห่งชาติ ปี 2541-2544 ที่เน้นการแก้ปัญหาความขัดแย้งโดยไม่ใช้ความรุนแรง

อย่างไรก็ตาม ชัยวัฒน์เห็นว่า นโยบายอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ น่าจะต้องตราให้เป็นคำสั่งนายกรัฐมนตรีด้วย และเพื่อให้พ้องกันในเชิงสัญลักษณ์ เขาจึงสมมติคำสั่งนี้ให้มีชื่อว่า “คำสั่ง 66/43” บทความชิ้นนี้ของชัยวัฒน์เป็นการทำงานเพื่อเสนอว่า “คำสั่ง 66/43” นี้ ควรมี “หน้าตา” อย่างไรในสถานการณ์ความขัดแย้งใหม่ดังกล่าว

“ความใหม่” ของสถานการณ์ความขัดแย้งในปัจจุบันนั้น ชัยวัฒน์เห็นว่าอาจเรียกได้เป็น “ไตรลักษณ์แห่งความขัดแย้ง” ได้แก่

ความขัดแย้งในลักษณ์ที่หนึ่ง ความขัดแย้งระหว่างประชาชนด้วยกันเองในเรื่องทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งถูกทำให้เข้มข้นขึ้นโดยทิศทางการพัฒนาไปสู่การบังคับให้เป็นอุตสาหกรรม (forced industrialization) ทำให้ชาวชนบทอยู่ในลักษณะ “หลังติดฝา” เพราะทรัพยากรธรรมชาติน้อยลง การแย่งชิงระหว่างกลุ่มมีมากขึ้นเรื่อยๆ นอกจากความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนแล้ว ก็ยังเกิดความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านด้วยกันเอง เช่น กรณีประมงพื้นบ้านกับประมงขนาดใหญ่เรื่องปลากะตัก หรือกรณีชาวเขากับชาวไร่ลำใยในเขตจอมทอง เป็นต้น ทั้งนี้เกี่ยวเนื่องกับวิถีการดำรงชีวิตและวิธีคิดเกี่ยวกับธรรมชาติที่แตกต่างกันโดยพื้นฐาน ซึ่งนับวัน สูตรสำเร็จเรื่องการมีส่วนร่วมจะไม่สามารถเผชิญความขัดแย้งที่ซับซ้อนเช่นนี้ได้

ความขัดแย้งในลักษณ์ที่สอง คือ ความขัดแย้งทางเศรษฐกิจอันเป็นผลมาจากช่องว่างระหว่างคนมั่งมีกับคนที่ยากจนหรือมีน้อยกว่า ซึ่งดูจะยิ่งถ่างมากขึ้นเรื่อยๆ และปรากฏการณ์ใหม่คือคนรวยบางส่วนที่ไม่รู้สำรวมอับอายที่แสดงออกซึ่งความร่ำรวยเหลือประมาณต่อหน้าผู้คนที่จนลง แม้ความขัดแย้งในลักษณ์ที่สองนี้จะไม่แสดงออกชัดเจน แต่โครงสร้างความไม่เป็นธรรมก็ดำรงอยู่ และอันตรายก็อยู่ไม่ไกลนัก ดังเห็นจากสัญญาณอาการทางสังคมในรูปอาชญากรรมร้ายแรงที่มีมากขึ้น

ความขัดแย้งในลักษณ์ที่สาม ความขัดแย้งระหว่างการแก้ปัญหาความขัดแย้งด้วยระบอบรัฐสภาคือประชาธิปไตยแบบตัวแทน กับการรวมกลุ่มของประชาชนหรือประชาธิปไตยทางตรง แสดงอาการออกมาผ่านการเดินขบวนเรียกร้องให้รัฐแก้ปัญหาถึงกว่า 1,400 ครั้งในสองปีหลัง 2540 ซึ่งสะท้อนให้เห็นปัญหาประชาธิปไตยแบบตัวแทนว่าไม่สามารถทำหน้าที่เป็น “ตัวแทน” ได้อย่างมีประสิทธิภาพดีพอ พลเมือง “ตัวจริง” จึงต้องใช้วิธีอื่น เพื่อให้ระบบการเมือง “ฟังเสียง” พวกเขาบ้าง โดยการรวมกลุ่ม เดินขบวน ประท้วง เรียกร้อง ซึ่งก็คือส่วนหนึ่งของประชาธิปไตยทางตรงนั่นเอง

ไตรลักษณ์แห่งความขัดแย้งในลักษณะใหม่ๆนี้ ชัยวัฒน์ชี้ว่าดำเนินอยู่ในสังคมไทย ซึ่งมี “ไตรภาพแห่งความสัมพันธ์เชิงอำนาจ” ที่เรียงซ้อนกันเหมือนชั้นดินอยู่อย่างน้อย 3 ชั้น โดยเรียงจากเก่าสุดหาใหม่สุด ได้แก่

  1. ความสัมพันธ์เชิงอำนาจแบบชุมชน (communitarian) ซึ่งมีชุมชนเป็นองค์รวมและสำคัญกว่าสมาชิกซึ่งเป็นองคาพยพ
  2. ความสัมพันธ์เชิงอำนาจแบบอุปถัมภ์ มีผู้ใหญ่-ผู้น้อย ต้องทดแทนคุณ ทำให้อึดอัดกับการไม่มีเสรีภาพอยู่บ้าง และ
  3. ความสัมพันธ์เชิงสัญญา (contractual relationship) ที่คนมีฐานะเป็นปัจเจกที่เสมอกัน ซึ่งแม้จะดูเป็นความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ยุติธรรมแต่ก็ไร้หัวใจในเวลาเดียวกัน ความสัมพันธ์เชิงอำนาจนี้ดำรงอยู่เคียงคู่และ “ทบทับ” กันเรื่อยมา ข้อที่น่าสนใจ คือ ความขัดแย้งใหม่ๆนี้ดำเนินไปท่ามกลางชั้นความสัมพันธ์เชิงอำนาจหลายชั้น เช่น ความขัดแย้งบางเรื่องเกิดบนชั้นอุปถัมภ์ แต่ฝ่ายหนึ่งแก้โดยใช้อำนาจความสัมพันธ์แบบสัญญา ส่วนฝ่ายเสียเปรียบก็อาศัยอำนาจชุมชนมาคาน เป็นต้น

ท่ามกลางสถานการณ์ความขัดแย้งใหม่นี้ ชัยวัฒน์เสนอให้กลับมาพิจารณาร่องรอยมรดกสำคัญของการเผชิญหน้าความขัดแย้งในอดีตผ่านคำสั่ง 66/23 ซึ่งใช้ในฐานะนโยบายต่อสู้เพื่อเอาชนะคอมมิวนิสต์ และมีลักษณะโดดเด่นอยู่ 5 ข้อ ได้แก่

  1. การวิเคราะห์สถานการณ์ ว่าเกิดปัญหาสำคัญ 3 อย่างขึ้นโลก คือ พลังงานขาดแคลน การเสียดุลทางทหารในหมู่อภิมหาอำนาจ และความขัดแย้งในหมู่ประเทศสังคมนิยมด้วยกัน
  2. ยอมรับการดำรงอยู่ของอีกฝ่าย จากเดิมที่ถือว่าพวกเขาเป็นเพียง “พวกนอกกฎหมายที่ไม่ใช่คนไทย” และต้องปราบกำจัดด้วยความรุนแรง
  3. เงื่อนไขแห่งความอยุติธรรม ซึ่งคำสั่ง 66/23 ถือว่าวเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้เกิดภัยคอมมิวนิสต์ จึงต้องขจัดความไม่เป็นธรรมในสังคมไทยทุกระดับ
  4. ใช้มาตรการการเมืองนำหน้าการทหาร โดยสร้างสำนึกในการเป็นเจ้าของประเทศให้กับประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมเป็น “เจ้าของ ปกครอง และได้ผลประโยชน์” จากแผ่นดิน
  5. ปฏิบัติต่อศัตรูในฐานะมิตร จากเดิมที่เคยใช้ความรุนแรงและนโยบายแบ่งแยกให้คนที่เห็นต่างจากรัฐเป็น “อื่น” ไม่ใช่คนไทย เพื่อง่ายต่อการปราบปราม และต่อมาจึงตระหนักว่าความรุนแรงที่รัฐใช้ต่อประชาชน รังแต่จะบำรุงให้กองกำลังติดเติบโตขึ้น ส่งผลให้รัฐอ่อนแอลง ดังนั้น ในคำสั่งนี้ จึงเปลี่ยนจากการถือ “ผู้ก่อการร้ายคอมมิวนิสต์” ว่าเป็น “ศัตรู” มาเป็น “ผู้หลงผิด” ให้อภัยได้ และเมื่อจับได้หรือเขามอบตัว ก็ให้ปฏิบัติต่อเขา “อย่างเพื่อนประชาชนร่วมชาติ” และเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะช่วยให้เขา “ใช้ชีวิตใหม่ร่วมกันต่อไปในสังคมไทย” ได้

สองประเด็นหลังมีความสำคัญมาก เพราะไม่ได้ถือว่าเขาเป็น “คนอื่น” อีกต่อไป แต่เป็น “ประชาชนร่วมชาติ” ทั้งยังเป็น “เพื่อน” อีกด้วย และจากนั้นยังหาทางทำให้สามารถ “ใช้ชีวิตใหม่ร่วมกันต่อไป” ในชุมชนการเมืองของไทยต่อไปได้อีกชั้นหนึ่ง

ความสำคัญของคำสั่ง 66/23 นี้ ชัยวัฒน์วิเคราะห์ว่า

  1. ยอมเผชิญหน้ากับความเป็นจริงในสังคม แม้จะเป็นความจริงที่เจ็บปวด โดยยอมรับว่า “ผู้ก่อการร้ายคอมมิวนิสต์” ก็เป็นคนไทยเหมือนกัน
  2. กล้าเปลี่ยนแปลง บนฐานการวิเคราะห์เห็นสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป และต้องใช้วิสัยทัศน์ใหม่ๆ
  3. มิได้ถือว่าการรักษากฎหมายเป็นเป้าสำคัญ แต่ถือการโอบอุ้ม “ผู้หลงผิด” กลับสู่อ้อมอกของสังคมไทยและอยู่กันอย่างมิตรว่าสำคัญกว่า ส่วนมรดกสำคัญของคำสั่งนี้มี 2 ประการ คือ การที่ฝ่ายรัฐเป็นผู้ริเริ่มเอง และ ในที่สุด ก็พิสูจน์ว่าใช้ได้ผล

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณานโยบายความมั่นคงแห่งชาติ ปี 2541-2544 ที่คณะรัฐมนตรีลงมติเห็นชอบเมื่อ 2 ธันวาคม 2540 และมุ่งจัดการความขัดแย้งด้วยวิธีการใหม่คือใช้กระบวนการสันติวิธี โดยให้ทุกฝ่ายเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรม 3 ประการ คือ เปลี่ยนแปลงระบบและวิธีคิดใหม่ เปลี่ยนผู้นำในการแก้ปัญหาวิกฤต และเปลี่ยนวิธีการจัดการใหม่ กรมการปกครองก็มีหนังสือลงวันที่ 19 เมษายน 2542 ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด ให้ใช้สันติวิธีในการแก้ปัญหาความขัดแย้งในทุกระดับไปถึงระดับหมู่บ้าน โดยแนะว่าการแก้ไขความขัดแย้งด้วยสันติวิธีนั้น ให้ใช้วิธีการเจรจา ไกล่เกลี่ย ประนีประนอม และแบ่งการเจรจาเป็น 5 ขั้น ให้มีผู้นำโดยระบบพหุภาคี มีการใช้คนกลางที่คู่กรณียอมรับ ฯลฯ

ชัยวัฒน์ชี้ว่าความพยายามจัดการความขัดแย้งด้วยสันติวิธีของภาครัฐดังกล่าวมีปัญหา 2 ประการ คือ

  1. สันติวิธีไม่ใช่การเจรจาไกล่เกลี่ยประนีประนอมเท่านั้น แต่เป็นการต่อสู้เพื่อปรับความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมการเมือง และบ่อยครั้งก็อาศัยการรวมตัว การแสดงออก และสร้างพลังกดดัน ดังที่ปรากฏในกรณีความขัดแย้งต่างๆในสังคมไทยขณะนั้นเอง
  2. แม้นโยบายดี แต่อาจไม่มีผลเชิงปฏิบัติ จำเป็นต้องตรากลไกบางอย่างขึ้น อาจเป็นคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ชัยวัฒน์สมมติให้เป็น “คำสั่ง 66/43” ซึ่งเขาเห็นว่าคำสั่งนี้ควรนี้ส่วนคล้ายคำสั่ง 66/23 โดยยอมรับความจริงว่า ขณะนี้ความขัดแย้งในสังคมไทยเป็นปัญหาเร่งด่วน และการใช้กฎหมายและกำลังบังคับโดยฝ่ายรัฐดูจะไม่เป็นผลและมีแต่ทำให้สังคมแตกแยกยากจะสมานมากขึ้น

ดังนั้น คำสั่ง 66/43 ควรมีลักษณะอย่างน้อย 3 ประการ

  1. ยอมรับความจริงว่าสงครามอุดมการณ์จบไปแล้ว ความขัดแย้งปัจจุบัน แม้จะมีผู้อยู่เบื้องหลังบ้างครั้งคราว แต่สาเหตุหลักคือสาเหตุเชิงโครงสร้าง เช่น ความยากจน ความไม่เป็นธรรม ความแตกต่างทางความคิดและการให้คุณค่า ฯลฯ และเข้าใจบนพื้นฐานอย่างใหม่ที่ว่าความขัดแย้งใหม่ๆนี้ซับซ้อนขึ้นในรูป “ไตรลักษณ์แห่งความขัดแย้ง” ท่ามกลาง “ไตรภาพแห่งความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมไทย”
  2. คู่ขัดแย้งของรัฐขณะนี้ไม่ใช่ “ผู้หลงผิด” ไปเป็นอื่นดังในคำสั่ง 66/23 แต่เป็นสมาชิกของสังคมไทยที่ถูกผลักให้ไปอยู่ชายขอบไร้เสียง การเรียกร้องของพวกเขาเป็นการใช้สิทธิใช้เสียงในกระบวนการมีส่วนร่วมในสังคมประชาธิปไตย อันจะทำให้รัฐมีอารยะยิ่งขิ้น และรัฐมีหน้าที่ต้องช่วยดับร้อนผ่อนเย็นให้พวกเขา
  3. ต้องเข้าใจว่าสังคมไทยคงไม่ราบเรียบเป็นผ้าพับไว้ เพราะปัญหามีมากขึ้น ผู้คนหลากหลายมากขึ้น ตระหนักในสิทธิตามกติกาใหม่จากรัฐธรรมนูญมากขึ้น รัฐจึงควรเข้าใจว่าการรวมตัวและประท้วงอาจถูกเลือกเป็นวิธีการของชาวบ้านใช้แสดงออกอย่างเป็นสันติวิธี รัฐจึงไม่ควรใช้ความรุนแรงตอบโต้

แต่ทั้งหมดเหล่านี้ ชัยวัฒน์มาสรุปตอนท้ายลงที่เรื่อง “วัฒนธรรมของรัฐ” ว่า ไม่ว่าจะเป็นนโยบายหรือคำสั่งก็ตาม หากวัฒนธรรมของราชการไทยไม่คุ้นชินกับการที่ผู้คนรวมตัวกันเรียกร้องสิทธิที่เขาควรมีควรได้ และมองภาพผู้นำการประท้วงเป็นคนก่อเรื่อง คิดร้ายกับรัฐและสังคม ก็คงไม่ง่ายที่คำสั่ง 66/43 หรือนโยบายความมั่นคงใหม่จะมีผลได้ในเชิงปฏิบัติ ซึ่งเขาทิ้งไว้ให้เป็นคำถามสำหรับงานชิ้นต่อๆไป

บทความนี้มีความสำคัญ เพราะถือเป็นบทความแรกๆที่ “สันติวิธี” พยายามรุกเข้าไปวิเคราะห์วิธีคิดและวัฒนธรรมของรัฐในการจัดการความขัดแย้ง ที่สำคัญคือพยายามใช้ “ภาษาแบบของรัฐ” เพื่อพยายามวิเคราะห์ชี้ให้เห็นว่าจะคิดแบบ “สันติวิธี” ได้อย่างไร โดยแจกแจงถึงมรดกทางวัฒนธรรมของรัฐที่มีมาจากอดีต จะสามารถนำมาปรับใช้ในท่ามกลางสภาวะความขัดแย้ง “ใหม่ๆ” ที่จะเป็นต้องใช้วิธีการจัดการ “ใหม่ๆ” ได้อย่างไร หรืออาจเรียกอีกอย่างว่า “สันติวิธีโดยรัฐ” จะทำได้อย่างไรท่ามกลางความเปลี่ยนแปลง ณ จุดเปลี่ยนแห่งศตวรรษนี้นั่นเอง

end note

[1] ดูรายละเอียดลักษณะความขัดแย้งที่เปลี่ยนแปลงไป ณ รอยต่อแห่งศตวรรษได้ใน ชัยวัฒน์ สถาอานันท์ (2539ค), “ชาติพันธุ์และความขัดแย้ง” ใน สันติฤษฎี\วิถีวัฒนธรรม, กรุงเทพฯ : โกมลคีมทอง (พิมพ์ครั้งแรก 2529). [ดู annotation; ดู summary]

About these ads

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: